青海新闻网讯
一、贫困与类型
青海省是一个自然条件严酷、生态十分脆弱、自然灾害频发、物质资源缺乏、少数民族众多、经济社会发展滞后的省份。贫困的基本特征是：贫困面广；贫困人口多；贫困程度深；扶贫开发难度大。2000年按照国家新的贫困标准，全省8个州、地、市、49个县(市、行委)中，有25个扶贫开发工作重点县(其中15个国家扶贫开发工作重点县)，2453个贫困村，贫困农牧民197.69万，分别占全省县总数的51%、行政村总数的59.8%和农牧民总人口的58.7%。贫困人口构成多样化，突出表现在五个并存：一是区域贫困与插花贫困并存；二是绝对贫困人口与相对贫困人口并存；三是旧贫与新贫并存；四是脱贫与返贫并存；五是物质生活困难的狭义贫困与教育、文化、科技等广义贫困并存。
按照贫困发生的同源性和相似性，青海划分了以下三种特殊贫困类型。
一是高寒牧区贫困型。范围包括黄南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州22个县155个乡镇，总面积42.47万平方公里，占全省总面积的58.8%，区内总人口85万多人。其自然地理特征是地势高耸，平均海拔4000米以上，气候寒冷，年均气温在—5—8~C以下，缺氧严重，空气中含氧量仅为海平面的60%，生态恶化，13.5万农牧民成为生态移民，贫困程度加剧。该区域经济特征是以畜牧经济为主，经济结构单一，牧农业产值占全区生产总值的60--70%。其贫困特征是民族性、整体性，而且贫困程度深。该区域是青海省扶贫开发的难点地区。
二是干旱山区贫困型。范围包括西宁市3县，海东6县，海南州的贵德县，黄南州的尖扎、同仁县，海北州的门源回族自治县，共13个县195个乡镇，2838个行政村，总面积3.39万平方公里，区内总人口255.2万人，占全省农牧民总人口的73%。该区域自然地理特征是黄土地貌，山峦起伏，干旱严重，每年严重干旱的发生率为20%，中度以下的发生率45%，总发生率高达60%。生态脆弱，水土流失面积已达2.6万多平方公里，占该地区土地总面积的76%，每年流失的氮、磷、钾相当于全省一年的化肥使用量。因生存环境恶化，有13万人需要异地扶贫开发。经济特征是以农为主，兼营畜牧业。贫困特征是发展种植业缺乏水利浇灌条件，发展养殖业饲草料有限，发展二、三产业缺乏技能。该区域是青海省扶贫开发的重点地区。
三是沙漠化贫困型。范围包括海南州的共和县，海西州的格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县、茫崖行委，共6个县(市)38个不完全乡镇，土地总面积21.6万平方公里，总人口约41万。该区域自然地理特征是降雨量少，蒸发量大；风沙灾害严重。经济特征是以牧为主，牧农结合。贫困特征是人们的生存空间越来越小，群众贫困程度逐年加剧。集中连片的沙漠化面积12.23万平方公里，占土地总面积的57%，据初步调查，有近1.5万人需要迁移，5万多人需要转产转业。该区域是青海扶贫开发十分紧迫的地区。
由此可见，青海的贫困主要是区域性贫困。贫困的主要成因是严酷的自然条件、脆弱的生态环境、贫瘠的土地和物质资源缺乏，其它不利因素都与此有关。这就决定了青海扶贫开发的特殊性、复杂性、艰巨性和长期性。
二、做法与特点
新阶段扶贫开发以来，青海省委、省政府深刻认识到，要建设社会主义新农村和全面建设小康，增强民族团结，保持社会稳定，构建和谐青海，难点在贫困农村牧区，重点在贫困村，突破口在于实施扶贫开发“一体两翼”(整村推进、贫困劳动力转移就业培训、产业化扶贫)战略和异地扶贫开发工程。以贫困村为基本单元，以贫困人口为扶持对象，以解决温饱为目标，以发展与和谐为主题，以培育群众脱贫致富的主导产业、改善生产生活条件的基础设施建设、提高贫困人口综合素质的社会事业发展为主要内容，累计投入扶贫开发专项资金35.49亿元，主要实施了扶贫开发四大工程。
(一)突出贫困村生产力发展，大力实施整村推进工程
2004年以来，青海省把扶贫开发整村推进作为贫困地区建设社会主义新农村和构建和谐社会的基础工程来抓，多措并举，扎实推进。
第一，制定规划，明确目标。按照《中国农村扶贫开发纲要》关于“制定规划要实事求是，综合设计，因地制宜，分类指导，要统一评估，统一论证，一次批准，分年实施，分期投入，分期分批地解决问题”的要求，青海省于2002年组织1万多名机关干部、各行各业专业技术人员和50多万名各族贫困群众代表，采取由贫困群众以投票公选贫困户，选择扶贫开发项目等参与式方法，制定了2453个贫困村扶贫开发整村推进规划，明确了39.95万户、197.67万贫困人口在2010年基本解决温饱的奋斗目标。2003年初，《青海省扶贫开发规划(2003--2010年》经省政府批准执行。随着时间的推移和客观事物发生变化，按照大稳定、小调整、充实完善的原则，青海省扶贫开发办公室组织各方面专家编制了《青海省“十一五”扶贫开发规划》，使扶贫开发更具有针对性、操作性和有效性。
第二，整合资金，加大投入。为了改变过去扶贫资金缺乏、投入分散、扶贫效果不明显的状况，按照“项目跟着规划走，资金随着项目走，效益带着贫困户走”的要求，坚持“渠道不乱，用途不变，相对集中，配套使用，确保效益，各记其功”的原则，加大了整村推进资金的投入力度。一是整合扶贫专项资金。2004—2006年，全省共投入整村推进的扶贫专项资金57680万元。其中：财政扶贫资金40280万元；以工代赈资金13800万元；扶贫贴息贷款3600万元。二是整合行业发展资金与扶贫专项资金配套使用。全省共整合交通、水利、农牧、教育、卫生、文化等行业发展资金8391万元。三是整合社会帮扶资金。辽宁省和110个省直机关、企事业单位、驻军和武警部队定点帮扶15个国家扶贫开发工作重点县和10个省定扶贫开发工作重点县中的232个贫困村，投入各类帮扶资金3781万元。通过整合资金，对728个贫困村的资金投入达到69852万元，村均投资95.95万元，基本保证了整村推进目标的实现。
第三，实事求是，区别对待。在整村推进工程实施步骤上，坚持先难后易的原则，优先扶持绝对贫困村；在扶持对象上，瞄准扶持贫困户；在资金投入额度上，从农区和牧区不同贫困程度、不同建设需求和不同投资成本的实际出发，农区户均3500元，牧区户均5000元，并且对绝对贫困户和低收入贫困户的资金扶持适当拉开了档次；在到户到村项目的资金分配上，优先解决群众最关心、最直接、最现实的问题，70%以上的资金用于扶持贫困户发展生产，实现其生存权和发展权，20%左右的资金用于实施到村的基础性和公益性项目，缺口部分由行业部门配套解决。从而，体现了实事求是，区别对待，客观合理的原则。
第四，综合开发，和谐发展。坚持以科学发展观为指导，以扶贫开发规划为基本依据，以市场多元化需求为导向，以资源优势为依托，坚持群众自愿、政府引导、因村制宜和经济、生态、社会效益并重的原则，以培育基础产业、完善基础设施、提高贫困人口素质为重点，实行综合开发，和谐发展，整体推进。8个州、地、市、39个县的728个贫困村共实施项目2228项，54.38万贫困人口直接受益。其中：种养业764项，占项目总数的34.3%；二、三产业402项，占18.04%；基础设施建设505项，占22.7%；教育、文化、卫生事业495项，占22.2%；其它54项，占2.7%。从而，基本达到了村有主导产业，户有增收项目，水、电、路三通，学校、卫生、广播电视三有目标。
第五，创新机制，科学管理。一是创新群众广泛参与机制。把扶贫开发政策的知情权、扶贫开发规划的制定权、扶贫项目的选择权、扶贫资金的使用权、项目实施权、监督管理权和扶贫效益的享受权全部交给群众。二是创新部门协作机制。省扶贫开发办公室等12个部门联合下发了《共同做好整村推进构建和谐文明新村工作的意见》，各级财政、发改委、农行、农牧、水利、交通、教育、科技、卫生、广电等扶贫开发领导小组成员单位，充分发挥各自的职能，积极提供有效服务，形成了部门密切协作，合力攻坚的工作机制。三是创新项目运作机制。整村推进项目申报审批遵循户申报，村、乡、初审，县上组织各方面专家论证、审批和州、地、市、省备案审核的程序，层层严把了项目的扶贫开发方针政策关、整村推进项目与县国民经济社会发展计划和区域发展规划衔接关、各类数据真实关、项目投资范围和标准关、项目技术标准关、经济、生态、社会效益关。四是创新社会监督机制。对项目建设地点、类型、内容、规模、投资、项目扶持户和人数等进行公示、公告，接受群众和全社会监督，并及时调查处理了群众举报，维护了贫困群众的根本利益。五是创新评价激励机制。每年由各级扶贫开发领导小组对整村推进项目进行逐级逐项考核验收和综合评价，按照考核验收的分值和综合评价结果兑现奖罚。2006年，对实施整村推进工程成效显著的20个县奖励资金3950万元。
第六，加强领导，提供保障。一是组织领导保障。青海省委、省政府把整村推进作为“德政工程”、“民心工程”和“富民工程”，列入了为广大农牧民办实事的重点工程和社会主义新农村建设的基础工程，集中各方面力量实施整村推进工程。在省级财政十分困难的情况下，挤出1000万元财政资金用于实施整村推进工程。二是政策制度保障。青海省委、省政府、省扶贫开发领导小组和省扶贫开发办公室先后出台了《关于进一步加强新阶段扶贫开发工作的决定》、《关于做好扶贫开发整村推进工作的意见》、《关于扶贫开发整村推进工作实行以县(市)为主管理方式的通知》、《青海省扶贫项目和资金管理办法》、《青海省扶贫开发工作考核暂行办法》、《青海省扶贫开发整村推进项目管理暂行办法》、《青海省扶贫开发整村推进项目验收暂行办法》、《青海省扶贫开发整村推进项目管理暂行办法实施细则(试行)》等一系列政策措施和管理制度。三是培训服务保障。青海省把提高扶贫开发干部和贫困农牧民综合素质作为整村推进项目实施与管理的关键环节来抓。在项目实施前，累计对各州、地、市和各县的100多名扶贫干部、300多名乡镇长、2400多名村级干部和近30万农牧民进行了整村推进项目申报、实施、管理培训。
(二)突出贫困地区劳务经济振兴，大力实施劳动力转移培训工程
近年来，青海省紧紧围绕振兴贫困地区劳务经济，加快脱贫致富进程这个目标，实施了以提高贫困地区劳动力素质、扩大非农就业、增加收入为主要内容的劳动力转移培训工程。据不完全统计，2004--2006午共投入转移培训资金13872万元。2004—2006年实施“阳光工程”和“雨露计划”，累计培训贫困地区劳动力17.27万人。其中“雨露计划”培训2.27万人。转移就业率达到85%以上。据贫困人口多、剩余劳动多的海东地区不完全统计，年均输出农村劳动力40多万人次。
(三)突出贫困地区产业结构调整，大力实施产业化扶贫工程
青海省坚持以贫困地区产业结构优化、农牧业增效、贫困农牧民增收、龙头企业实力增强为目标，以资源优势为依托，国内外市场多元化需求为导向，以特色产业作支撑，以科技创新为动力，以贫困村为基本单元，以广大贫困户为直接受益对象，实施了产业化扶贫工程，初步形成了贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营格局。
1、培植产业基地，提高规模效益。按照把农牧业结构调优、规模调大、品种调新、效益调高的要求，坚持从全省性主导产业、区域性优势产业、地方性特色产业三个层次上推进农牧业结构调整，加快特色农畜产品生产基地和产业带建设。2004—2006年共投入扶贫专项资金32714.73万元(其中：扶贫贴息贷款22013.53万元；财政扶贫资金10701.2万元)，扶持了油菜、马铃薯、蔬菜、豆类、中藏药材等优势农产品生产基地和藏毯编织、牛奶、羊肉、绵羊毛、山羊绒、草业等特色畜产品生产基地。目前，青海省贫困地区特色产业基地突破200万亩。其中：优质油莱生产基地70万亩；马铃薯生产基地60万亩，蚕豆出口生产基地35万亩；中药材基地15万亩；辣椒生产基地1.8万亩；紫皮大大蒜3.6万亩。与此同时，在6州1地1市22个县306个贫困村建立藏毯编织车间306个，安排贫困劳动力3.3万人，年人均收入3000多元。
2、扶持龙头企业，增强带动能力。在国务院扶贫办认定青海藏羊地毯集团有限公司、天露乳业有限公司、民和威思顿生物工程有限公司、循化天香两椒有限公司为“国家级产业化扶贫龙头企业”的基础上，青海省扶贫开发办公室又认定了10个经营机制新、经济效益高、竞争能力强、带动辐射能力大的省级产业化扶贫龙头企业。2004至2006年，共为产业化扶贫龙头企业发放扶贫贴息贷款25369万元，支持企业技术改造、新产品开发、扩大生产经营规模和吸收更多的贫困劳动力就业，增加了收入。通过扶持，青海藏羊地毯集团有限公司连续4年成功举办了国际藏毯交流洽淡会，出口各类地毯创汇2620万元美元，吸呐贫困劳动力20000多名。青海雪舟三绒集团公司2006年实现销售收入16843万元，实现利润2018万元，上缴税金850万元，出口创汇1200万美元，1200多个劳动力在该公司就业，已实现脱贫致富的目标。支持青海天露乳业有限公司从瑞典购进世界先进的年产18000吨的“利乐枕”和“利乐皇”两条奶牛加工生产线，提高了牛奶质量，直接和间接带动贫困户56000户。
3、创新经营机制，实现利益共享。坚持平等互利、风险共担、利益共享的原则，实行了“市场+公司+基地+贫困户”的四者相互对接的模式，采取合同契约、利润返还、预付定金、股份合作等多种形式，建立了扶贫龙头企业与贫困农牧户之间合利的利益联结机制，初步形成了政府调控市场、市场引导企业、企业带动基地、基地连接千家万户的产业化扶贫运行机制。
(四)突出人与自然和谐，大力实施异地扶贫开发工程
青海之所以一直坚持实施异地扶贫开发工程，是因为青海的贫困人口主要分布在高寒牧区、干旱山区和沙漠化地区：一是自然条件严酷，不宜长期居住；二是生态环境恶化，生存空间缩小；三是贫困程度加剧，就地难以摆脱贫困。为此，青海立足于生态保护、贫困群众生存发展环境改善和构建环境友好型社会，积极稳妥实施异地扶贫开发工程。在异地扶贫开发原则上，坚持群众自愿、政府为主、就地就近搬迁和可持续发展的原则。在异地扶贫开发形式上，因地制宜，分类指导，采取部分搬迁、整体搬迁、劳务输出落户定居等多种形式并举。在异地扶贫开发途径上，坚持异地扶贫开发与退耕还林(草)、土地整理、土地流转、小城镇建设、新农村建设和产业化扶贫紧密结合起来。在异地扶贫开发政策措施上，“按照扶上马，送一程”的要求，从资金、物资、技能培训等方面给予大力扶持，确保搬得出来，稳得下来，富得起来。“十五”以来，青海累计投入资金5亿多元，实施异地扶贫开发项目21项(不含三江源生态移民项目)，其安置生存条件极差的贫困户10539户、51244人，基本实现了稳定解决温饱和促进生态环境改善的目标。（作者 更 阳）
