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《青海省行政规范性文件制定和备案办法》知识问答
来源: 青海新闻网
作者:
发布时间: 2013-12-06 16:53:45
编辑: 马振龙

  1、问:对行政规范性文件如何界定?

  答:目前,国家对规范性文件的概念没有统一规定。实践中,由于一些地区和部门不能准确界定规范性文件,造成规范性文件制定和备案监督制度执行不到位,规范性文件质量不高、内容违法,甚至出现监督盲区。为了科学界定规范性文件的本质特征,并解决实际中的这些问题,《办法》第二条从制定主体、文件内容、适用范围、适用对象以及法律效力等方面,将行政规范性文件界定为:除政府规章外,行政机关和法律法规授权的组织制定的,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,在一定期限内反复适用,具有普遍约束力的文件。并且在第三条从外延上排除了行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定以及向上级行政机关的请示、报告等不具有普遍约束力的文件。

  2、问:制定规范性文件的主体有哪些?

  答:制定规范性文件的主体包括:各级人民政府,县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机关,法律法规授权的组织。行政机关的议事协调机构、临时机构、部门派出机构、部门内设机构,不得制定规范性文件。

  3、问:规范性文件在制定权限上有哪些禁止性规定

  答:规范性文件不属于《立法法》规定的法律规范范畴,其内容主要是根据上位法律规范而制定的实施性规定。对于可能对公民、法人或者其他组织造成重大影响的财产性、人身性权利义务,规范性文件的制定权限必须受到限制。因此,《办法》规定,规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。其中,对行政收费事项规定了例外情形,即只能由省政府以及省财政主管部门、省价格主管部门依法设定,州县两级政府和省政府其他部门的规范性文件都不得设定。同时,规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定,不得增设公民、法人或者其他组织的义务,不得超越法律、法规、规章的规定限制公民、法人或者其他组织的权利。

  4、问:规范性文件的制定程序有哪些?

  答:规范性文件制定程序包括一般程序和简易程序。一般情况下,制定机关制定规范性文件必须经过征求意见、合法性审查、集体审议决定和主要负责人签发四个环节。在一般程序的基础上,《办法》也对文件制定的简易程序作了规定,即为应对突发事件、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况,需要立即制定和施行规范性文件的,可以简化制定程序。

  5、问:起草规范性文件时,什么情况下应当召开论证会?什么情况下应当召开听证会?

  答:有下列情形之一的,起草规范性文件时应当组织有关专家召开论证会:1、制定规范性文件的合法性、必要性或者可行性需要进一步论证的;2、涉及内容专业性、技术性较强的;3、拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的;4、可能导致较大财政投入或者增加社会成本的;5、起草单位认为确有必要的。 有下列情形之一的,起草规范性文件时应当组织召开听证会:1、直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,各利益相关方存在重大意见分歧的;2、涉及重大公共利益,存在重大意见分歧的;3、起草单位认为确有必要的。

  6、问:规范性文件合法性审查的主体是谁?报送规范性文件合法性审查应当提供哪些材料?合法性审查的主要内容有哪些?

  答:县级以上人民政府规范性文件应当经本级政府法制工作机构进行合法性审查。部门规范性文件应当经本部门法制工作机构进行合法性审查。乡(镇)人民政府规范性文件应当经乡(镇)人民政府法制工作人员进行合法性审查。无法制工作人员的,应当报县级人民政府法制工作机构进行合法性审查。

  报送规范性文件合法性审查时,应当提供下列材料:1、规范性文件送审稿;2、起草说明(包括制定的目的、必要性、可行性,制定依据,起草的简要过程,要解决的主要问题,规定的主要措施,征求意见及采纳情况等);3、征求意见的有关材料;4、其他有关资料(包括听证会笔录、调研报告和参考资料等)。 合法性审查的主要内容包括:1、是否超越制定机关的法定职权;2、是否与法律、法规、规章和有关政策相抵触;3、是否违反本办法第六条的禁止性规定;4、是否符合规范性文件的制定程序;5、是否与相关的规范性文件有冲突;6、其他需要审查的内容。

  7、问:规范性文件的“三统一”制度是如何规定的?

  答:规范性文件经制定机关的主要负责人或者其授权的有关负责人签署后,在正式印发前,应当及时送本级人民政府法制工作机构统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效,不得作为实施行政管理的依据。部门规范性文件由各部门报送登记,政府规范性文件由政府办公厅(室)或者委托起草部门报送登记。政府法制工作机构按照规范体例为本级政府和部门的每个规范性文件编制序号,赋予其唯一固定的“身份证号”,作为该规范性文件准予印发的法定标识。政府法制工作机构应当将经过统一编号的规范性文件通过本级政府公报或者政府法制网站向社会公布;制定机关也应将取得登记号的规范性文件在本部门网站上公布,对涉及公众重大利益的规范性文件,还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公布。

  8、问:规范性文件备案审查处理的情形有哪些?

  答:政府法制工作机构对报送备案的规范性文件审查后,应当按照下列几种情况作出处理:1、未发现规范性文件存在违法情形的,准予备案;2、未发现规范性文件存在违法情形,但合理性或者文字表述存在瑕疵,需要提请制定机关予以注意的,准予备案并附相关书面审查意见;3、规范性文件存在内容违法或者明显不当的,不予备案,并提出要求制定机关限期改正、废止,或者停止执行该规范性文件部分、全部内容的书面审查意见;4、规范性文件制定程序、发布形式不符合本办法相关规定的,不予备案,并可以提出要求制定机关停止执行该规范性文件、限期补正程序和重新发布的书面审查意见。

  9、问:为什么要实行规范性文件有效期制度?规范性文件的有效期是如何设置的?

  规范性文件是行政管理的载体,具有很强的实效性,不可能一成不变,应当随着法律、法规的修改和行政管理体制的改革而不断更新。实行有效期制度,让已经完成历史使命的规范性文件自行失效,不仅能够有效防止清理工作不到位导致的多重文件并存的现象和规范性文件数量的攀升,同时,制定机关在规范性文件有效期届满前对规范性文件的实施效果进行评估,再决定规范性文件是否仍然需要继续执行,这在一定程度上保证了规范性文件的质量。

  《办法》规定:制定机关应当规定规范性文件的有效期。未规定有效期限的,有效期确定为5年;名称标注“暂行”、“试行”的,有效期确定为2年。有效期届满,规范性文件自行失效。制定机关认为需要继续施行,内容未作修改的,应当重新公布;内容需要修改的,应当按照本办法的有关程序重新制定和公布。

  10、问:近年来,我省规范性文件监督管理工作取得了哪些成效?

  2004年《青海省规范性文件备案办法》实施以来,我省不断加大对行政机关“红头”文件的监督管理,文件数量得到有效控制,文件质量有了较大提高,超越法定权限、内容不合理不合法等情况得到明显改观,备案审查制度的层级监督功能进一步发挥,有效地保障和促进了各级行政机关依法行政。2004至2012年,各州(市)、省直各部门报送省政府法制办审查的规范性文件共1014件,经审查,其中不予登记和发现问题的155件。一是各地区、各部门对规范性文件备案审查制度的认识不断提高,依法履行备案审查工作的意识不断增强。二是加强了对规范性文件备案审查工作的业务指导,备案审查制度得到进一步落实。三是省、州(市)级政府法制机构和省级政府各部门基本确定了备案人员,备案工作比较及时、认真,备案格式规范,起草说明详实,报备的规范性文件质量逐步提高。四是各地区、各部门法制工作机构认真履行对规范性文件的监督职责,审查纠错力度进一步加大,审查发现的“问题文件”都能得到依法及时纠正。

  11、问:下一步,我省将如何贯彻落实好《办法》?

  下一步,我们将着力建立健全规范性文件有效期制度、评估制度、清理制度和考核制度,努力形成规范性文件监督管理长效机制,确保规范性文件监督管理工作顺利推进。一是建立有效期制度。对规范性文件的施行作出“时效”的明确规定,防止和解决“红头文件”满天飞、终身制的诟病,不断提高规范性文件质量。二是建立评估制度。对规范性文件有效期届满后需要继续实施的,在该文件有效期届满前进行评估,以评估报告作为是否继续实施的依据,使规范性文件更加符合和适应形势与任务的需要,充分发挥规范性文件在行政管理中的实效性。三是建立清理制度。对那些不符合法律法规规章规定、不适应经济社会发展需要的规范性文件及时进行清理,维护法制统一和政令畅通。四是建立考核制度。将规范性文件制定和备案监督工作纳入行政机关依法行政考核的内容,不断提高规范性文件科学化管理水平。

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