青海新闻网·大美青海客户端讯 “条例是青海省人大常委会在没有直接的国家法律遵循的背景下开展的生态文明建设方面的自主性、先行性、创制性立法。对促进我省生态文明建设具有一定的积极效果。”

　　2023年3月，青海师范大学对《青海省生态文明建设促进条例》开展立法后评估，在它的“体检报告”上写出这样的评价。

　　良法是善治之前提，而立法是法治的“最先一公里”。

　　委托第三方为该条例做“体检”，是省人大常委会制定《青海省人大常委会立法评估工作规范》后的一个生动案例。

　　追溯制定这一规范的缘由，颇多曲折。从2018年的尝试摸索，到成为一项重点改革任务，从反复研究论证到2021年省委全面深化改革委员会第14次会议审议通过，历时三年多。

　　“作为一项创新立法体制机制的改革项目，《青海省人大常委会立法评估工作规范》是经过充分的实践探索和理论研究，结合我省立法工作实际制定出台的一项制度。这项在全国省级人大层面也属制定较早、调整内容较全面的工作规范，不仅推动和保障了省人大常委会立法评估工作的深入拓展，也为市州人大探索开展立法评估工作提供了制度支撑。”省人大常委会法工委副主任陈锦花说。

　　顺应形势 积极作为

　　全面依法治国，必须加强和改进立法工作，以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。

　　党的十八届三中全会提出，完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。

　　中央有号召，省委有部署，人大就有回应，改革就有行动。

　　2018年，我省首次开展燃气管理条例草案表决前评估，首次委托第三方开展实施环境保护法办法立法后评估。

　　对地方性法规“做体检”和“回头看”，拉开了我省立法评估工作的序幕。实施义务教育法办法、实施中小企业促进法办法等地方性法规也先后拿到了自己的“体检报告”。

　　一次次成功的探索让省人大常委会立法评估工作在积累有益经验的同时，也为提高地方立法质量发挥了积极作用，那么，如何规范这项工作，确保把其形成的好经验好做法用制度形式固化下来？

　　制定立法评估工作规范很有必要。

　　实践中探索，总结中提升。

　　“2020年11月法工委着手草案的起草工作，调研组先后赴广东、吉林、江苏等省调研立法评估工作，重点对评估项目的确定、评估标准、组织实施及评估结果的运用等进行考察，提出了我省立法评估工作的基本流程和相关要求，为制定评估工作规范奠定了基础。”省人大常委会法工委办公室主任樊静说。

　　经过反复研究论证、修改完善，《青海省人大常委会立法评估工作规范》经省十三届人大常委会第七十六次主任会议原则通过，并经省委全面深化改革委员会第14次会议审议通过。

　　“工作规范共21条，从立法评估的概念、评估原则、评估实施主体、评估对象、评估标准、评估结果运用等方面对省人大常委会开展立法评估工作进行全面规定。”樊静介绍道。

　　抓住要点 多点发力

　　2022年8月，海西蒙古族藏族自治州格尔木市人大常委会基层立法联系点被确立为全国人大常委会法工委基层立法联系点，成为我省首个“国字号”基层立法联系点。

　　作为国家、省、州三级人大常委会基层立法联系点，格尔木市基层立法联系点搭建了以市人大常委会基层立法联系点，乡镇、街道人大立法联络站，村、社区立法信息采集点为主的三级组织架构，成立了以行业部门、乡镇街道为主的15个基层立法联络站、87人的人才智库，350人的立法信息采集队伍。

　　上接“天线”，下接“地气”。

　　可以说，基层立法联系点是基层群众与国家立法机关之间的“桥梁”，而开展立法评估的核心正是在于扩大民主立法，拓宽专家学者和社会公众参与立法的渠道。

　　为更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，法工委协助省人大常委会，紧紧抓住扩大民主立法、完善立法机制、提高立法质效的关键环节。

　　——成立立法基地：依托青海民族大学、青海师范大学法学教育资源，挂牌成立了2个立法研究评估与咨询服务基地。

　　——设立基层立法联系点：在基层乡镇、企业、社区、律所等设立了34个基层立法联系点，建立完善了相关制度规范，配足配齐立法联络员、立法联系单位，使民主立法的触角不断向基层延伸。

　　——建立法专家智库：组建了由109名政治理论素养好、学历层次高、工作经验丰富、代表面广的省内外专家学者为成员的立法智库，并通过开展立法评估、咨询论证调研座谈等形式广泛征求专家学者和社会公众的意见建议，打好立法“组合拳”。

　　让专业的人做专业的事。

　　数据显示，近几年来，立法基地、智库专家、基层立法联系点对60多部法律法规草案提出立法意见建议2000余条，其中很多意见被充分吸纳到法律法规中，增强了立法的针对性、有效性和适用性，筑牢了立法的民意基础。

　　强化制度 提高质量

　　确定体检医院、选择检查项目，对于我们来说，这是体检的两个主要步骤。做完检查，就得看身体的各项机能是否符合标准，根据体检报告对症下药。

　　其实，立法评估也是如此。

　　选什么项目、怎样选项？是开展立法评估工作的第一项工作，也是制度设计的首要环节。

　　法工委认真总结评估工作实践经验，在评估工作规范中对哪些情形下需要进行表决前评估和立法后评估分别作出了规定。

　　举例来说，涉及重大利益调整、重大制度设计以及社会各界反响较大的法规案，规定应当开展表决前评估。着重从法规草案主要制度规范的可行性，出台的时机是否适宜，法规草案实施后的社会效果或者对本省经济社会发展和社会稳定可能产生的影响等方面进行考量。

　　而立法后评估则从合法性、合理性、协调性、操作性、实施性等方面，重点评估法规各项规定是否与上位法相适应，是否符合公平公正原则，法律责任是否适当，各项规定与其他现行地方性法规、政策、部门规章是否存在冲突等。

　　“就像我们对青海省实施义务教育法办法进行立法后评估，使家庭、学校、社会管理部门职责规定更加清晰；在开展实施环保法办法立法后评估时，充分吸纳立法后评估小组提出的废旧立新的意见和具体建议，决定废止该实施办法，并在2023年制定出台《青海省生态环境保护条例》。”省人大常委会法工委法规一处张强说。

　　对立法后评估报告形成的意见建议分两种情形进行处理，一方面针对立法后评估报告提出修改、废止地方性法规的，由省人大有关专门委员会、常委会工作机构向主任会议提出将其列入立法规划或者年度立法计划的建议；另一方面，针对立法后评估报告建议制定法规配套制度或者改进执法工作的，由省人大有关专门委员会、常委会工作机构书面转交有关部门研究办理。

　　截至2023年底，先后委托第三方对6部地方性法规开展了立法后评估，对3部法规进行了表决前评估，形成了具有青海特点的评估工作经验。

　　手记：以高质量立法推动高质量发展

　　对于这个省委改革办推荐的全省改革典型案例，制度创新、立法实践是它的关键词。采访前，我的感受可以用“高大上”三个字概括。可随着采访的不断深入，才发现这项工作充满了“接地气”的一面，不仅跟我们每个人的生活息息相关，甚至可以将其比作你我。

　　就像我们需要上班一样，法规的生命力在于社会实践。我们的工作效率有高低之分，法规实施的效果也有区别。就像很多人用“体检”二字形容立法评估这项工作一样，它的确提高了立法的科学化、民主化水平。

　　就像对《青海省生态文明建设促进条例》开展立法评估一样，通过分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，对其作出全面、客观、系统的评价，认为它“对于促进我省生态文明建设产生了一定的积极效果，但同时也存在一些问题。”这种评估，不仅为法规的立、改、废提供充分依据，促使地方人大有针对性地改进和完善地方立法工作，提高立法质量，也能更加有效地发挥地方性法规的功能和作用。正如采访时参与这项工作的人员说的那样，通过评估，了解条例实施后取得的成效和实施中存在的问题，对总结立法工作经验，研究立法工作中存在的问题及改进措施十分重要。

　　在这个过程中，无论是立法基地，还是立法联系点，都能让社会公众参与对法规的评估工作，可以促使更多的人关注立法，积极参与立法，从而得以在立法机关和社会之间形成一种良性互动，推进立法的科学化、民主化进程。

　　党的二十大报告提出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”深入贯彻落实党的二十大决策部署，就要推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，不断提高立法质量和效率，以高质量立法推动青海的高质量发展。

　　作为一次改革创新，出台的《青海省人大常委会立法评估工作规范》是我省提高地方立法质量的有益探索。21条内容，从立法评估的概念、评估原则、评估实施主体、评估对象、评估标准、评估结果运用等方面，对常委会开展立法评估工作进行规范。

　　我们也期待着以这次改革创新为起点，进一步探索科学立法、民主立法、依法立法的新途径，充分发挥法规在促进青海经济发展、社会进步、人民福祉等方面的积极作用。